Caisse des dépôts et consignations : le Congo peut-il transformer l’argent dormant en moteur du développement ?

L’adoption par le Parlement congolais de la loi portant création de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ouvre une nouvelle perspective dans la politique de financement du développement. L’enjeu dépasse largement la simple création d’un nouvel établissement public. Il s’agit de savoir si le Congo peut transformer une partie de ressources financières aujourd’hui dispersées, immobilisées ou insuffisamment valorisées en un instrument durable de financement de l’économie.

Le gouvernement avait précisément présenté la réforme comme un moyen de mobiliser des ressources privées et publiques, de sécuriser les avoirs en déshérence et de faire de la future Caisse un outil d’ingénierie financière destiné aux projets structurants.

La question centrale est donc simple : combien d’argent dort aujourd’hui au Congo et quelle part de cet argent pourrait demain contribuer au financement du développement ?

Une nouvelle catégorie de ressources

La CDC ne doit pas être considérée comme une nouvelle caisse du budget de l’État. Sa fonction est différente. Elle a vocation à recevoir, conserver, sécuriser et gérer des fonds qui, pour différentes raisons, doivent être soustraits à la circulation financière ordinaire : comptes inactifs et avoirs en déshérence, consignations judiciaires et administratives, cautionnements, dépôts réglementés et, selon les dispositions qui seront retenues, différents fonds publics ou privés confiés à sa gestion.

Le nouveau cadre communautaire est déterminant. Le 12 juillet 2025, le Comité ministériel de l’UMAC a adopté un règlement consacré au traitement des comptes inactifs et des avoirs en déshérence dans les établissements assujettis à la Cobac. La BEAC avait auparavant constitué un groupe de travail spécifique sur la supervision des CDC et la gestion de ces avoirs.

Le gouvernement congolais explique que ce dispositif doit permettre aux CDC de sécuriser et de placer les avoirs en déshérence afin de contribuer au financement du développement économique et social.

C’est là que réside la nouveauté : une ressource financière qui ne produisait pratiquement rien peut être transformée en ressource financière productive, sans perdre nécessairement son caractère restituable au propriétaire lorsqu’il conserve ses droits.

Que sont les fonds dormants ?

Un compte bancaire peut rester pendant plusieurs années sans mouvement. Son titulaire peut avoir déménagé, être décédé sans que ses héritiers aient connaissance du compte, avoir oublié son existence ou simplement ne plus l’utiliser. Il peut également exister des sommes qui restent « en suspens » dans les circuits financiers : virements non réclamés, comptes bloqués, avoirs dont le bénéficiaire n’est plus identifié immédiatement, sommes en attente de régularisation. À l’échelle d’un système bancaire national, ces montants peuvent devenir considérables. Mais une précision est essentielle : un compte inactif n’est pas nécessairement un compte abandonné et l’argent dormant n’est pas automatiquement de l’argent appartenant à l’État.

La CDC doit donc jouer le rôle de dépositaire et de gestionnaire sécurisé. La question de la propriété et celle de la restitution doivent rester juridiquement distinctes de la question de l’utilisation financière temporaire des ressources.

Les consignations : un autre réservoir financier

Il existe ensuite les consignations judiciaires. Lorsqu’une juridiction ordonne le dépôt d’une somme — caution, séquestre ou autre garantie — l’argent peut rester immobilisé pendant toute la durée de la procédure. Même phénomène pour certaines consignations administratives. Dans les marchés publics, par exemple, des entreprises peuvent être amenées à fournir des garanties ou cautionnements. Ces sommes peuvent rester bloquées pendant une période déterminée, parfois longtemps, alors qu’elles ne financent directement aucune activité économique. Dans plusieurs pays, la CDC constitue précisément le point central de réception de ces fonds.

La législation sénégalaise constitue à cet égard un exemple particulièrement instructif : la CDC reçoit les consignations administratives et judiciaires, les cautionnements de marchés publics, certains dépôts de garantie et d’autres cautionnements prévus par la réglementation.

Le modèle sénégalais va plus loin : la CDC peut gérer certains fonds de retraite, d’assurance ou de garantie et utiliser ses disponibilités, dans le cadre légal, pour contribuer au financement des collectivités locales et des PME.

Le modèle ivoirien : une véritable institution d’investissement

La Côte d’Ivoire offre également un exemple intéressant. La Caisse des dépôts et consignations de Côte d’Ivoire (CDC-CI) a notamment pour mission de mobiliser et gérer les fonds publics et privés. Parmi les ressources qu’elle identifie figurent explicitement les comptes dormants et comptes inactifs, les consignations, les cautionnements administratifs et certains fonds spécifiques. Mais la CDC-CI n’est pas seulement une institution de conservation. Elle se présente également comme un investisseur d’intérêt général et comme un investisseur financier, pouvant gérer un portefeuille comprenant notamment des titres publics, des obligations, des actions, des dépôts à terme et des actifs immobiliers.  C’est une différence fondamentale. La CDC n’a pas vocation à enterrer l’argent dormant dans un nouveau coffre-fort. Elle doit le sécuriser, le gérer et, dans les limites de la loi et des règles prudentielles, le rendre productif.

Le Cameroun : un avertissement et un enseignement

Le Cameroun est particulièrement intéressant pour le Congo parce qu’il appartient au même espace monétaire et réglementaire. La question des avoirs en déshérence et des comptes inactifs y a déjà provoqué des discussions entre la Caisse des dépôts et consignations du Cameroun, la BEAC, la Cobac et les établissements bancaires.

En août 2024, la BEAC a indiqué qu’une réunion avec la Caisse des dépôts et consignations du Cameroun avait porté précisément sur les difficultés liées au transfert des avoirs en déshérence et des comptes inactifs vers la CDEC. Un groupe de travail a ensuite été constitué pour rechercher une convergence réglementaire. Cette expérience montre une chose importante : la récupération des fonds dormants ne sera pas une opération purement administrative.

Il faudra régler les questions de propriété, de prescription, de restitution, de rémunération, de responsabilité des banques, de supervision et de protection des déposants. Le Congo doit donc tirer les leçons de cette expérience avant de lancer une vaste opération de centralisation.

Combien le Congo peut-il espérer ?

C’est probablement la question la plus intéressante — et celle à laquelle il faut répondre avec le plus de prudence. Il n’existe pas, à ma connaissance dans les sources publiques actuellement disponibles, de chiffre officiel consolidé permettant d’affirmer que le Congo possède X milliards de FCFA de fonds dormants. Il serait donc imprudent de publier un chiffre spectaculaire sans audit préalable. En revanche, le nouveau dispositif communautaire confirme que le phénomène est suffisamment important pour avoir justifié une réglementation spécifique à l’échelle de la CEMAC. La BEAC a elle-même organisé en 2024-2025 plusieurs réunions consacrées à la gestion des avoirs en déshérence et à la supervision des CDC. Le Congo doit maintenant transformer cette réforme juridique en opération d’inventaire financier national.

Un audit national des ressources dormantes

La première décision stratégique de la nouvelle CDC devrait être la réalisation d’un inventaire national des ressources financières susceptibles d’être mobilisées. Cet inventaire pourrait comporter au moins cinq catégories.

Première catégorie : les banques

Chaque établissement devrait communiquer, selon les règles de confidentialité et de supervision applicables, le montant des comptes inactifs et des avoirs en déshérence relevant du nouveau dispositif.

Deuxième catégorie : les établissements de microfinance

Le phénomène des petits comptes inactifs peut être important dans la finance décentralisée.

Troisième catégorie : la Justice

Il faudrait établir l’inventaire des cautions, séquestres et consignations judiciaires en cours et anciennes.

Quatrième catégorie : l’administration

Il faudrait identifier les cautionnements, garanties et consignations administratives, notamment celles liées aux marchés publics.

Cinquième catégorie : les fonds publics et parapublics

Il faudrait recenser les fonds dont la réglementation permettrait de confier la gestion à la CDC. Le résultat de cet audit donnerait enfin au Congo un chiffre crédible. Un scénario à 100, 200 ou 300 milliards. Imaginons, uniquement à titre d’hypothèse, que l’audit révèle 200 milliards de FCFA de ressources financières susceptibles d’être confiées à la CDC. Il ne faudrait pas dire que le budget de l’État vient d’augmenter de 200 milliards. Ce serait faux.  Ces 200 milliards constituent plutôt une base financière nouvelle.

Une partie devra rester disponible pour faire face aux demandes de restitution. Une autre pourra être placée dans des instruments sûrs et liquides. Une autre encore pourra contribuer, dans le respect du cadre prudentiel, au financement de projets. Si ces ressources produisent en moyenne, par exemple, un rendement annuel de 4 %, une masse de 200 milliards générerait théoriquement 8 milliards de FCFA de produits financiers annuels. À 5 %, ce seraient 10 milliards.

Ce ne sont que des simulations, pas des prévisions. Les rendements réels dépendront des taux, des instruments autorisés, de la liquidité nécessaire et de la politique d’investissement. Mais elles permettent de comprendre le mécanisme. Le capital reste une ressource à protéger ; son rendement devient potentiellement une ressource économique.

L’effet de levier peut être encore plus important

Le véritable intérêt de la CDC apparaît lorsque l’on raisonne en termes d’ingénierie financière. Supposons que la Caisse dispose de 200 milliards de ressources financières stables. Elle pourrait, selon son cadre légal, prudentiel et statutaire, utiliser une partie de cette capacité pour structurer des opérations avec des banques, le marché financier régional ou des investisseurs institutionnels. Un projet de logements sociaux de 100 milliards pourrait ainsi être financé par une combinaison de fonds propres, ressources de la CDC, crédit bancaire, obligations et autres instruments financiers. La CDC ne financerait donc pas nécessairement seule le projet. Elle pourrait devenir l’organisateur et le catalyseur du financement.

C’est précisément l’ambition affichée par le gouvernement congolais lorsqu’il parle de faire de la CDC un outil d’ingénierie financière capable de mobiliser des ressources internes et externes pour des projets structurants.

Attention : la CDC ne doit pas devenir une deuxième caisse budgétaire.

Le succès de cette réforme dépendra toutefois d’une règle fondamentale : ne jamais confondre l’argent de la CDC avec l’argent du budget de l’État. Un particulier qui possède 20 millions de FCFA sur un compte devenu inactif reste juridiquement titulaire de ses droits dans les conditions prévues par les textes. L’État ne peut pas considérer cette somme comme une recette fiscale.

La CDC doit donc établir une séparation rigoureuse entre :

- les fonds appartenant aux particuliers ;

- les consignations judiciaires ;

- les garanties administratives ;

- les fonds publics ;

- les ressources propres de la Caisse ;

- les produits financiers générés par la gestion de ces ressources.

Cette séparation est indispensable pour instaurer la confiance.

Le véritable dividende pour l’État

L’État peut néanmoins bénéficier de cette réforme de plusieurs manières. D’abord, grâce à la meilleure gestion de ressources financières qui étaient auparavant dispersées.

Ensuite, grâce aux revenus et commissions liés aux activités autorisées de la CDC. Enfin, grâce à l’investissement dans des secteurs qui produisent eux-mêmes de la croissance, de l’emploi et des recettes fiscales.

C’est donc un mécanisme indirect mais puissant : ressources dormantes → CDC → gestion professionnelle → rendement → investissement → croissance → emplois → nouvelles recettes fiscales. Le Sénégal avait déjà inscrit dans la conception de sa CDC cette volonté de disposer de ressources abondantes et relativement peu coûteuses pour financer notamment le logement social, les collectivités locales et les PME.

Une opportunité historique pour le Congo

La création de la CDC intervient dans un contexte où le Congo cherche précisément à diversifier les sources de financement de son développement. Le pays ne peut pas tout financer par les recettes fiscales. Il ne peut pas non plus dépendre exclusivement de l’endettement extérieur ou du crédit bancaire. Il doit apprendre à mobiliser son épargne, ses ressources institutionnelles, ses capitaux privés et ses disponibilités financières internes. La CDC peut devenir l’un des instruments de cette stratégie. Mais sa réussite dépendra moins de la loi que de la qualité de sa gouvernance. Il faudra une comptabilité transparente, des audits indépendants, une surveillance parlementaire effective, un contrôle juridictionnel, une politique d’investissement prudente et surtout une publication régulière des montants collectés, placés, investis et restitués.

La première question que le pays devrait donc poser à la nouvelle institution n’est pas seulement : « Combien d’argent allez-vous mobiliser ? » Elle devrait être : « Combien d’argent existe-t-il réellement, où se trouve-t-il, à qui appartient-il, pendant combien de temps peut-il être mobilisé et quel rendement peut-il produire sans mettre en danger les droits de ses propriétaires ? » C’est seulement après cet inventaire que le Congo pourra connaître la véritable puissance financière de sa Caisse des dépôts et consignations.

Conclusion

La CDC peut devenir beaucoup plus qu’un établissement public supplémentaire. Elle peut constituer un nouvel instrument de souveraineté financière. Les comptes dormants, les avoirs en déshérence, les consignations judiciaires et administratives, les cautionnements et certains fonds confiés à sa gestion représentent potentiellement une masse financière considérable. Mais le Congo ne connaît pas encore publiquement son montant exact.

La priorité doit donc être de réaliser un audit national exhaustif. Si cet audit révélait, par exemple, 100, 200, 300 milliards de FCFA ou davantage, le pays disposerait d’une nouvelle base de financement interne. Il ne s’agirait pas de transformer ces fonds en recettes budgétaires par simple décision administrative, mais de les transformer en capital financier productif**, capable de générer des revenus et de soutenir des investissements.

La grande ambition de la CDC devrait finalement être celle-ci : faire passer l’argent de l’immobilisation à l’investissement, sans sacrifier la sécurité et les droits de ceux auxquels il appartient. C’est à cette condition que la Caisse des dépôts et consignations pourra devenir, au Congo, non pas une institution financière de plus, mais **un véritable levier de financement du développement économique et social.